Звільнення державних службовців – Вікторія Поліщук, Ганна Лисенко, Наталія Кайда

Державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Лектори докладно проаналізувала разом з учасниками звільнення державних службовців та припинення державної служби, а саме:

1. Поняття та особливості звільнення з публічної служби. Строки.

2. Проблемні питання виконання рішень про поновлення на посаді та стягнення вимушеного прогулу.

2.1. Припинення державної служби для працівників, які поза штатом.

2.2. Поновлення на посаді, якої не існує.

2.3. Затримка виконання рішення про поновлення на роботі.

2.4. Встановлення судового контролю.

3. Припинення державної служби за власною ініціативою та за угодою сторін.

4. Припинення державної служби у зв’язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін.

5. Практика ЄСПЛ з питань звільнення державних службовців.

6. Звільнення у зв’язку із скороченням.

7. Звільнення за порушення Присяги.

8. Звільнення з підстав передбачених Законом України «Про очищення влади».

9. Колабораційна діяльність у незаконних органах влади.

10. Правові висновки Верховного Суду з кожного питання.

У рамках характеристики звільнення державних службовців та припинення державної служби акцентовано на наступному:

1. Поняття та особливості звільнення з публічної служби. Строки

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

(Постанова СААС від 08.03.2024 р. у справі № 120/4289/23)

Строк звернення до суду:

(Постанова ВП ВС від 11 квітня 2024 року у справі № 990/135/22)

Розумні строки в адміністративному судочинстві - це найкоротші за конкретних обставин строки (якщо інше не визначено законом або встановлено судом), протягом яких сторона повинна вжити певних дій, демонструючи свою зацікавленість у їх результатах, і які об'єктивно оцінюються судом стосовно відповідності принципам добросовісності та розсудливості, а також на предмет дотримання прав інших учасників (забезпечення балансу інтересів). Отже, у випадку, коли особа вважає, що її права під час прийняття на публічну службу, проходження чи звільнення з публічної служби були порушені, вона має право звернутися до суду в більш стислі строки, ніж на загальних підставах. Звернення до суду з пропуском цього строку за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту в судовому порядку.

Умови і підстави звільнення державних службовців :

1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 Закону);

2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 Закону);

3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 Закону);

4) за ініціативою суб’єкта призначення (стаття 87 Закону);

5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 Закону);

6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв’язку із зміною її істотних умов (стаття 43 Закону);

7) у разі виходу державного службовця на пенсію або досягнення ним 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;

8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади»;

9) з підстав, передбачених контрактом про проходження державної служби (у разі укладення) (стаття 81 Закону).

2. Основні порушення у частині припинення державної служби під час дії воєнного стану (НАДС):

у зв’язку зі зміною істотних умов державної служби (без дотримання передбачених Законом України «Про державну службу» вимог до цієї процедури щодо попереднього повідомлення про таку зміну та одержання у встановленому порядку заяви про звільнення, переведення на іншу запропоновану посаду або згоди на продовження державної служби);
за ініціативою суб’єкта призначення (під приводом скорочення чисельності або штату державних службовців, зміни структури або штатного розпису, реорганізації державного органу, а також внаслідок застосування дисциплінарного стягнення без урахування встановлених Законом порядку та підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності);
взагалі без посилання на положення Закону України «Про державну службу» чи Кодексу законів про працю України щодо припинення державної служби та трудових відносин.

3. Припинення державної служби:

Припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням

Підставами для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням є: встановлення факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби (Верховний Суд у постанові від 10 серпня 2021 року у справі № 420/7609/20).

Припинення державної служби – у зв`язку із набуттям громадянства іншої держави:

факт набуття особою громадянства іноземної держави повинен ґрунтуватися на беззаперечних доказах, адже тягне за собою негативні для державного службовця наслідки у вигляді звільнення особи з публічної служби.
встановлення такого факту покладається на суб`єкта призначення.

(За висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 21 липня 2022 року у справі №826/2538/18)

Припинення державної служби у зв’язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін

Підставами для припинення державної служби у зв’язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, є :

поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала (Правова позиція ВС від 27 квітня 2023 року у справі №460/4900/21 а/п № К/ 990/11525/22, № К/9901/13119/22).
неможливість виконання державним службових обов’язків за станом здоров’я за наявності медичного висновку (п.2 ч.1 ст. 88 Закону № 889-VIII).

Припинення державної служби за власною ініціативою та за угодою сторін

В КЗпП є дві окремі статті:

- п. 1 ст. 36 КЗпП – звільнення за угодою сторін

- ст. 38 КЗпП – звільнення за власним бажанням

Ст. 86 Закону Про державну службу визначено дві окремі підстави припинення державної служби: 1) припинення державної служби з ініціативи державного службовця за власним бажанням та 1) припинення державної служби за угодою сторін.

Головний момент – чи було волевиявлення держслужбовця щодо звільнення за власним бажанням або угодою сторін.

Основними умовами припинення державної служби відповідно до частини першої статті 86 Закону України №889-VIII є наявність заяви працівника на звільнення саме із зазначенням бажаної дати звільнення, що є істотною умовою для припинення державної служби за власним бажанням.

ВС неодноразово висловлювався з приводу порядку звільнення за угодою сторін, що передбачено частиною другою ст. 86 Закону № 889-VIII та пунктом 1 частини першої ст. 36 КЗпП України. Зокрема, констатував з аналізу ст. 86 Закону № 889-VIII висновується, що передбачене її частиною другою правило, що за змістом відповідає сенсу словосполучення «за угодою сторін», означає домовленість між суб`єктом призначення і державним службовцем щодо звільнення останнього із займаної посади в інший, ніж передбачений частиною першою цієї статті, строк, і саме з цих підстав. Тобто підстава звільнення та дата звільнення є обов`язковими умовами домовленості щодо звільнення державного службовця за частиною другою ст. 86 Закону № 889-VIII Анулювання такої домовленості може мати місце лише при взаємній згоді про це державного службовця і суб`єкта призначення. Право на відкликання заяви про звільнення є безумовним правом державного службовця, але лише у разі, якщо звільнення відбувається з його ініціативи. Якщо ж суб`єкт призначення і працівник домовилися про певну дату звільнення, державний службовець не має права відкликати свою заяву в односторонньому порядку. Аналогічна позиція відображена Верховним Судом, з-поміж інших постанов.

(Постанова ВС від 08.08.2024 р. по справі №260/8107/21)

Звільнення у зв’язку із скороченням

п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону Про державну службу - Державну служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб’єкта призначення (стаття 87 цього Закону)

Ч. 1 ст. 87 Закону Про державну службу - Підставами для припинення державної служби за ініціативою суб’єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.

Пленум Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» від 06.11.1992 р. № 9 суди зобов’язані з’ясувати:

- чи дійсно мало місце реорганізація виробництва та праці,

- чи дійсно мало місце скорочення чисельності або штату працівників;

- чи додержано роботодавцем норм законодавства, що регулюють вивільнення працівника;

- які є докази щодо змін в організації виробництва і праці, про те, що працівник відмовився від переведення на іншу роботу або що роботодавець не мав можливості перевести працівника за його згодою на іншу роботу на тому ж підприємстві;

- чи враховувалось переважне право на залишення на роботі;

- чи попереджували його за два місяці про наступне вивільнення.

Звільнення працівника з порушенням установленого законом порядку свідчить про незаконність такого звільнення та тягне за собою поновлення порушених прав працівника. За змістом частини першої статті 235 КЗпП України працівник підлягає поновленню на попередній роботі у разі незаконного звільнення, під яким слід розуміти як звільнення без законної підстави, так і звільнення з порушенням порядку, установленого законом.

Порівняння штатних розписів – як доказ змін в організації виробнитцва, скорочення або зміна умов праці.

Суди повинні здійснити порівняння штатних розписів на момент попередження працівника про майбутнє вивільнення та на момент його звільнення, встановити реальну кількість вакантних посад, які існували протягом всього часу після попередження працівника про вивільнення. Постанова ВС від 18.08.2021 р. №659/51/20, Постанова ВС від 02.10.2019 № 127/1778/18, Постанова ВС від 04.03.2021 № 753/11171/19, Постанова від 31.03.2021 № 554/3264/18.

Звільнення за порушення Присяги

ВС звертає увагу на те, що: з тексту Присяги наведеної у частині першій статті 36 Закону України №889-VIII, випливає, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їхнє виконання. Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця.

Аналогічний висновок міститься у рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.

Звільнення з підстав передбачених Законом України «Про очищення влади»

Законом України «Про очищення влади», передбачені підстави та порядок проведення процедури люстрації щодо посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування.

Наказами держорганів, відповідно до статей 1, 2, 3 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII "Про очищення влади" у зв`язку із встановленням заборони з 16 жовтня 2014 року окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, керуючись пунктом другим прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" та на підставах визначених пунктом 5 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу", пунктом 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України з 04 серпня 2015 року припиняли державну службу 1 та увільняли від посади державних службовців з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».

У постанові від 03 червня 2020 року в справі №817/3431/14 Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду сформував правову позицію про те, що самого лише факту перебування осіб на визначених у Законі №1682- VII посадах і протягом передбаченого цим Законом строку недостатньо для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 зазначеного Закону. У цій постанові Верховний Суд указав на необхідність доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, на чому наголошує Венеціанська Комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону №1682-VІІ, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Колабораційна діяльність у незаконних органах влади

Відповідно до ст. 111 Кримінального кодексу України державна зрада – це діяння, умисно вчинене громадянином України на шкоду суверенітетові, територіальній цілісності та недоторканості, обороноздатності, державній, економічній чи інформаційній безпеці України:

перехід на бік ворога в умовах воєнного стану або в період збройного конфлікту,
шпигунство,
надання іноземній державі, іноземній організації або їх представникам допомоги в проведенні підривної діяльності проти України.

Усі перелічені дії підлягають покаранню.

(Ухвала слідчого судді Заводського районного суду міста Миколаєва від 12.01.2023 у справі Справа № 487/2274/22 Провадження № 1-кс/487/199/23)

(Ухвалою слідчої судді Ленінського районного суду м. Харків від 20.03.2023 у справі № Справа № 642/1312/23 Провадження № 1-кс/642/774/23)

4. Поновлення на посаді, якої не існує

Постановою Верховного Суду від 12.06.2020 у справі № 823/1243/18 (адміністративне провадження № К/9901/53944/18) встановлено, що поважними причинами невиконання рішення суду відповідно до норм чинного законодавства України визнаються обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи і пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій. Рішення про поновлення на роботі виконується невідкладно, а прийняття на посаду іншого працівника не є поважною підставою невиконання рішення суду.

Верховний Суд, вирішуючи схожі спори в частині поновлення незаконно звільнених працівників в структурах державних органів, які внаслідок процесів реформування державних органів періодично змінюють свою структуру шляхом ліквідації чи реорганізації старих органів та утворення нових, виходить із особливостей публічного правонаступництва. У постанові від 22 січня 2020 року у справі № 2а-15057/09/2670 Верховний Суд указав, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому, обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів. У цьому разі, при реорганізації до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби, зокрема, в частині продовження дії трудового договору з працівниками.

Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.

5. Практика ЄСПЛ з питань звільнення державних службовців

Питання щодо виникнення дискримінації у зв`язку із застосуванням до державних службовців люстраційних заходів висвітлено в рішенні ЄСПЛ у справі «Sidabras and Dћiautas v. Lithuania» («Сідабрас і Джяутас проти Литви», заяви №55480/00 і №59330/00).

Рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18:

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного і стосується звільнення п`ятьох державних службовців на підставі норм Закону №1682-VII. ЄСПЛ звернув увагу на те, що існувала ймовірність того, що Закон №1682-VII було прийнято проти тих, хто працював на державній службі за попередніх урядів, що передбачало політизацію державної служби, що само по собі суперечило проголошеній цілі законодавства. Усталений принцип практики ЄСПЛ - люстрація не може служити покаранню, бути відплатою чи помстою, і це стосується також українського Закону про люстрацію.

Першоджерело: https://tinyurl.com/yve7f4um