Тетяна Олексіюк,
адвокат, експертка з доступу до інформації та права на свободу вираження,
член Комітету з медіа та рекламного права НААУ,
лектор Вищої школи адвокатури НААУ
Для адвокатів не є новою передбачена Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» можливість направляти адвокатські запити з метою отримання інформації, необхідної для надання правової допомоги клієнту. Проте далеко не всі адвокати користуються іншим інструментом для отримання інформації – запитом на інформацію, поданим в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації». Давайте розглянемо детальніше відмінності цих двох інструментів та ситуації, в яких більш доречно використати кожен з них. Між тим будемо пам’ятати про те, що у пункті 3.3 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду №10 від 26 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», зазначено, що відносини щодо внесення і розгляду адвокатського запиту врегульовано статтею 24 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність, а тому відповідні положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» не поширюються на відносини між адвокатом та розпорядником інформації.
Для початку слід звернути увагу на те, що і адвокатський запит і запит на інформацію стосуються отримання інформації, яка є заздалегідь зафіксованою. Тобто у цьому випадку не йдеться про створення нової інформації, а лише про надання інформації (копій документів, витягів з них, інформації, зафіксованої іншим способом) яка вже (або відповідно до обсягу повноважень – повинна бути) у розпорядженні відповідного органу. Про це нам говорить і стаття 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка передбачає, що публічною є «відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація», і стаття 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», частина 3 якої передбачає, що «адвокатський запит не може стосуватися надання консультацій і роз’яснень положень законодавства».
Деяку плутанину вносить у це питання визначення адвокатського запиту, наведене у статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»:
«адвокатський запит — письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб…». Незважаючи на таке визначення, не слід плутати запит (як прохання надати готову інформацію) і звернення (як прохання створити інформацію – роз’яснити, вжити заходів, відреагувати).
Тобто якщо адвокатові чи пересічному громадянинові необхідно отримати інформацію, якої ще не створено (наприклад, щодо ситуації, яка щойно відбулася та стосується прав та законних інтересів, які були порушені стосовно саме цього громадянина), краще скористатися інструментами, передбаченими Законом України «Про звернення громадян», а саме – подати скаргу, клопотання, пропозицію тощо. У такому випадку слід взяти до уваги, що правила щодо строків та порядку надання відповіді будуть встановлені Законом України «Про звернення громадян».
Однією з переваг інформаційного запиту (поданого в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації») у щоденній роботі є те, що для отриманні інформації у відповідь на інформаційний запит немає необхідності обґрунтовувати потребу в ній для якихось конкретних цілей. У пункті 9.6 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду №10 від 26 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», зазначено «При вирішенні питання щодо того, чи надавати інформацію у відповідь на запит, будь-який розпорядник інформації повинен акцентувати увагу не на особі запитувача чи обставинах його життя, а виходити з того, що така інформація розкривається необмеженому колу осіб.»
Разом з тим, у випадку, коли адвокат подає адвокатський запит (в порядку статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність») йому слід не просто послатися на необхідність цієї інформації для його роботи, як адвоката, але й підтвердити за допомогою копії ордера або доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги, що така інформація потрібна йому для захисту конкретного клієнта у конкретній справі.
Проте, коли йдеться про отримання копій документів, які стосуються виключно прав та інтересів особи та які містять значний обсяг персональних даних (наприклад копій правовстановлюючих документів, матеріалів із справ про примусове виконання судових рішень), адвокатський запит матиме об’єктивну перевагу – обсяг персональних даних, який може бути наданий адвокатові для захисту його чи її клієнта очевидно більший, ніж може бути надано пересічному громадянинові в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Суттєвою відмінністю запиту на інформацію та адвокатського запиту є коло суб’єктів, до яких можна адресувати ці запити. Стаття 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» серед професійних прав адвоката виділяє право «звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об’єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб)».
Натомість, подання інформаційного запиту ( в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації») можливе лише до розпорядників інформації – юридичних осіб. З цього приводу пункт 2.1 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду №10 від 26 вересня 2016 року «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», зазначає «Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень — органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Визначене поняття "суб'єкт владних повноважень" не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб'єктів, зазначених у пункті 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». У зв'язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов'язки розпорядника інформації, у тому числі обов'язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону)».
Таким чином, адвокатські запити можуть бути направлені до посадових та службових осіб безпосередньо, а от запити на інформацію – ні. Хоча, виходячи з практики, і адвокатські запити варто спрямовувати переважно до юридичних осіб, адже це забезпечить вищу імовірність отримання інформації і убезпечить від відмови з причини того, що зазначена в запиті посадова особа вже, наприклад, не працює в цьому державному органі.
Серед переваг інформаційного запиту є і те, що його можна подати всіма способами, передбаченими Законом України «Про доступ до публічної інформації»: письмово (звичайною або електронною поштою) або усно (телефоном чи безпосередньо в приміщенні органу влади). Натомість, адвокатський запит можна подати лише в письмовій формі. Крім того, Закон України «Про доступ до публічної інформації» передбачає можливість подавати запити щодо інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, та клопотати про надання відповіді на такий запит не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.
Таке клопотання має бути включене до тексту запиту та обґрунтоване обставинами ситуації та характером інформації. Слід пам’ятати, що в такому випадку треба пояснити розпорядникові, чому ця інформація потрібна саме терміново, а не в передбачений законом 5-денний строк. Розпорядник інформації може не задовольнити таке клопотання і наразі у практиці адміністративних судів відсутні рішення про оскарження такої відмови.
У разі якщо задоволення адвокатського запиту передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як десять сторінок, адвокат зобов’язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Так само, як і для запиту на інформацію (поданого в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації») розмір таких витрат не може перевищувати граничні норми витрат на копіювання та друк, встановлені у Постанові Кабінету Міністрів України №740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» у відповідності до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Адвокатам варто знати, що у січні 2020 року до Постанови Кабінету Міністрів України №740 було внесено зміни, які передбачають можливість стягнення суб’єктами владних повноважень плати не тільки за копіювання та друк документів, які запитувач просить надати, аде й за сканування (виготовлення цифрових копій). Ще одне важливе правило щодо відшкодування фактичних витрат полягає в тому, що Постанова Кабінету Міністрів України №740 встановлює граничні (а не фактичні) норми витрат на копіювання або друк документів. Це означає, що для стягнення плати у суб’єкта владних повноважень повинен бути затверджений власний нормативний документ, що містить розрахунок його фактичних витрат виходячи з вартості паперу, витратних матеріалів для копіювання тощо.
Суб’єкт владних повноважень не повинен виставляти рахунки на копіювання та друк лише на підставі Постанови Кабінету Міністрів України №740, адже вказані в ній граничні норми не відображають дійсні витрати, які несе той чи інший розпорядник інформації у момент, коли відбувається копіювання документів. Цікавою щодо цього питання є практика Верховного Суду, зокрема рішення у справі № 820/4258/17 від 31 січня 2019 року за позовом особи до Головного територіального управління юстиції у Харківській області про визнання незаконними дій щодо відмови надати електронні копії документів у відповідь на інформаційний запит.
Аналіз установлених судами обставин справи та доводів відповідача не дали суду підстав для висновку про відсутність у Головного територіального відділення юстиції у Харківській області технічної чи ресурсної можливості переведення в електронну форму запитуваних позивачем документів, а так само про те, що таке переведення та надсилання на електронну пошту позивача покладе на відповідача надмірний тягар.
З повним текстом рішення можна ознайомитися за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/79528777
Як Закон України «Про доступ до публічної інформації», так і Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» передбачають, що у разі якщо адвокатський запит (або запит на інформацію) стосується надання значного обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, строк розгляду адвокатського запиту може бути продовжено до двадцяти робочих днів з обґрунтуванням причин такого продовження, про що адвокату письмово повідомляється не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання адвокатського запиту.
Також адвокатам слід не забувати про те, що у випадку, коли виникла необхідність у інформації чи копіях документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, отримання копій таких документів здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Це правило однаково стосується і інформаційного запиту (поданого в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації), і адвокатського запиту.
Однак, корисно буде знати про позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену в Постанові від 8 квітня 2020 року у справі № 826/7244/18. Ця справа стосувалася відмови Генеральної Прокуратури України надати адвокатові у відповідь на адвокатський запит інформації щодо переліку кримінальних проваджень, за якими до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) внесені відомості про вчинення кримінальних правопорушень особою, чиї інтереси представляв адвокат.
Також адвокат просив надати інформацію стосовно дат, номерів, обставин та кваліфікації внесених відомостей до ЄРДР (повний перелік кримінальних проваджень та коли саме, за яким номером, щодо яких обставин та за якою кваліфікацією внесені відповідні відомості до ЄРДР; яким саме учасником (стороною) яких саме кримінальних проваджень є клієнт адвоката, їх номер (номери); чи здійснювалося стосовно клієнта адвоката повідомлення про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень і якщо здійснювалося, то коли, у яких кримінальних провадженнях та за якими статтями Кримінального кодексу України).
Велика Палата Верховного Суду дійшла у цій справі висновку, що Генеральна Прокуратура України необґрунтовано відмовила позивачу в наданні частини запитуваної ним в адвокатських запитах інформації, ґрунтуючись на наступних аргументах. На стадії внесення відомостей до ЄРДР досудове розслідування ще не здійснюється. Тому жодні обмеження на доступ до цієї інформації не можуть застосовуватись.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Генеральна Прокуратура України необґрунтовано відмовила позивачу в наданні запитуваної ним в адвокатських запитах інформації, а саме щодо переліку кримінальних проваджень, за якими до ЄРДР внесені відомості про вчинення клієнтом адвоката кримінальних правопорушень, а також стосовно дат, номерів, обставин та кваліфікації внесених відомостей до ЄРДР. Натомість, на думку суду, інформацією, яка містить таємницю досудового розслідування, є та, яку було створено або одержано у кримінальному провадженні після внесення до ЄРДР відомостей про вчинення кримінального правопорушення.
Детальніше із рішенням можна ознайомитися за посиланням https://reyestr.court.gov.ua/Review/89180564
Наостанок слід не забувати, що протиправна відмова у наданні інформації у відповідь на інформаційний запит та на адвокатський запит є адміністративним правопорушенням, передбаченим статтею 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Проте, протоколи про такі порушення відносно інформаційного запиту та адвокатського запиту складають різні органи: щодо відмови надати інформацію на запит, поданий в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» протокол складають представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а от щодо адвокатського запиту – Голова або уповноважена особа відповідної ради адвокатів регіону.
Підсумовуючи, слід ще раз підкреслити, що обидва ці інструменти: адвокатський запит та запит на інформацію є ефективними в щоденній адвокатській практиці. Незважаючи на те, що регулювання цих двох інструментів відбувається за різними законами, багато в чому їх сфера застосування перетинається. Кожен з них є доречним відносно своєї ситуації та може значно розширити адвокатський арсенал задля покращення захисту інтересів клієнта.