Законодавець не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд
📌Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування:
У червні 2023 року керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС у Харківській області), в якому просив зобов`язати підприємство житлово-комунального господарства "Донецьке" вжити зазначених у позовній заяві заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №76055, розташованого за адресою: вул. Газовиків, 5, смт. Донець, Ізюмського району, Харківської області.
Позов мотивовано тим, що відповідач є балансоутримувачем обмежено готової до експлуатації споруди цивільного захисту, а саме, протирадіаційного укриття №76055, однак, попри введення в Україні воєнного стану, тобто, надзвичайної ситуації воєнного характеру, а також існування цілком реальних загроз життю і здоров`ю населення, не вживає заходів задля забезпечення готовності цієї споруди до використання, водночас ГУ ДСНС у Харківській області, будучи спеціально уповноваженим органом, на який покладено функції зі здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, не вчиняє дій щодо зобов`язання відповідача привести ці захисні споруди до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність цього органу.
Таким чином, на переконання автора позовної заяви, звернення прокурора із цим позовом є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.
📌Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій:
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року адміністративний позов Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області задоволено частково. Зобов`язано підприємство житлово-комунального господарства "Донецьке" вжити зазначених прокурором у позовній заяві заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття №76055, розташованого за адресою: вул. Газовиків, 5, смт. Донець, Ізюмського району, Харківської області.
Суд першої інстанції керувався тим, що утримання захисних споруд цивільного захисту готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають, наявними у справі доказами підтверджується наявність на балансі відповідача не готової до використання споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №76055 і під час розгляду справи відповідач не довів усунення порушень використання та забезпечення функціонування зазначеної захисної споруди цивільного захисту.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 грудня 2024 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року скасовано та ухвалено постанову, якою адміністративний позов керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області до Підприємства житлово-комунального господарства "Донецьке" про зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.
Суд апеляційної інстанції мотивував свої висновки тим, що ГУ ДСНС у Харківській області не має повноважень на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, тому у прокурора, який ініціював судовий розгляд, діючи в особі цього органу, так само не виникає такого права.
📌Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги:
У касаційній скарзі заступник керівника Харківської обласної прокуратури просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 грудня 2024 року та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2023 року.
Свої доводи мотивує головним чином тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII), статей 17-1, 68 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», порушили вимоги статей 9, 53, 54, 240, 242 КАС України, а також не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16.
Скаржник доводить, що на час подання прокурором позову, повноваження ГУ ДСНС України у Харківській області щодо звернення з даним позовом у порядку адміністративного судочинства визначені пунктами 48, 61 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, які надають право цьому органу звертатися до суду з будь-якими позовами в межах власної компетенції, проте суд апеляційної інстанції на зазначені обставини уваги не звернув та протиправно залишив без розгляду позов прокурора.
На підтвердження правомірності своїх дій скаржник вказує на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, щодо можливості у органу ДСНС бути позивачем у справах щодо зобов`язання балансоутримувачів привести захисту споруду цивільного захисту у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), яка залишилась поза увагою апеляційного суду.
Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не врахував правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18 щодо того, що центральний орган виконавчої влади в силу приписів статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.
У цьому контексті скаржник також вказує на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, в яких Верховний Суд дійшов висновку, що положеннями нормативно-правових актів, які стосуються діяльності центральних органів виконавчої влади, не можуть бути визначені конкретні предмети і підстави позовів, з якими уповноважений орган має право звернутись до суду, оскільки зазначене було б неправомірним обмеженням повноважень такого органу у визначенні способу захисту та забезпечення здійснення судового захисту інтересів держави.
📌Позиція Верховного Суду:
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
З матеріалів справи вбачається, що звернення керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області до суду із цим позовом обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Харківській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.
У позовній заяві прокурор зазначив, що ГУ ДСНС у Харківській області, яке мало би бути позивачем у цій справі, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах ГУ ДСНС у Харківській області як позивача у цій справі.
У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Харківській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з пунктом 3 "Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації)
Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
За пунктом 3 Положення №1052, яким визначено основні завдання Державної служби України з надзвичайних ситуацій, такими, зокрема, є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
Повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.
Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.
Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.
На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
За змістом касаційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у Державної служби України з надзвичайних ситуацій, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.
Верховний Суд у своїй судовій практиці вже досліджував означене питання щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону №2655-ІХ та дійшов висновку, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.
Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
📌Висновок:
Із цих же міркувань не заслуговують на увагу посилання скаржника на пункт 61 частини другої статті 17-2 Кодексу цивільного захисту України, за яким центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту здійснює інші повноваження відповідно до Конституції та законів України. Суд повторює, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом, натомість ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.
З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.
Відповідно, прокурор, звертаючись до суду із цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.
Водночас заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин Кодекс цивільного захисту України у редакції, чинній до 29 жовтня 2022 року, хоч на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ.
За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
На думку Верховного Суду, допущені судом апеляційної інстанції порушення не призвели до неправильного вирішення справи, підстав для скасування оскаржуваної постанови з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду немає, однак ухвалена цим судом постанова підлягає зміні в її мотивувальній частині.