Аналіз проекту ЗУ “Про внесення змін до Закону України “Про загальнообовʼязкове державне пенсійне страхування
Аналіз здійснила адвокатка, член Центру трудового права та соціального забезпечення Цупка Катерина
Публікації лекторів
28.04.2025

Аналіз проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про загальнообовʼязкове державне пенсійне страхування” і деяких інших законів України щодо удосконалення механізму обчислення пенсії та обліку пенсійних прав”

І. Для більш глубокого сприйняття аналізу законопроекту спочатку слід звернутись до “дорожньої карти” розвитку пенсійного та соціального забезпечення в Україні в короткостроковій та середньостроковій перспективі, викладеній у листі про наміри від 21.03.2025 № 7139/0/2-25. Згідно висновків від 21.03.2025 про виконання програми Меморандуму про еконоічну та фінансову політику, “ми [Україна] робимо кроки до зменшення фіскальних ризиків, що виникають через складність пенсійної системи. Наша пенсійна реформа, проведена до COVID, вирішила питання стійкості, повʼязані зі старінням населення, але не вирішила проблеми складності пенсійної системи. Нечіткість формулювань у законодавстві призвела до чисельних судових справ з несприятливими для бюджету наслідками. Щоб досягти більшої правової визначеності та уникнути додаткового тиску на пенсійні видатки, спричиненого правовою невизначеністю, ми подамо до Верховної ради до кінця липня 2025 року:

  • зміни до законодавства, що забезпечать негайне набрання чинності частиною 5 статті 61 Закону України «Про нормотворчу діяльність» № 3354-20 (Визнання нормативно-правового акта або окремого його структурного елемента таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність, не відновлює дію нормативно-правового акта або його окремого структурного елемента, що діяв до набрання чинності нормативно-правовим актом або окремим його структурним елементом, що визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), або таким, що втратив чинність);

  • новий законодавчий акт, що забороняє будь-які зміни до пенсійної системи через неповʼязані з нею закони (тобто поза межами пенсійного законодавства).

Ми також зосередимось на консолідації положень пенсійного законодавства для зміни різних галузевих законодавчих актів, які регулюють пенсійні права, і зробимо всі необхідні кроки для упорядкування видатків на виплати за ретроспективними судовими рішеннями та перерахованих пенсій за рішеннями судів.

Ми готуємо зміни до пенсійної системи та механізмів підтримки вразливих верст населення. Так, протягом декількох наступних років за підтримки Світового банку ми плануємо працювати над комплексними концептуальними засадами для вдосконалення та спрощення пенсійної системи. Також ми працюватимемо над запровадженням єдиних умов призначення страхових пенсій. Ми розглядаємо можливість запровадження другого рівня пенсійної системи, коли для цього зʼявляться відповідні умови.

Ми будемо утримуватися від: (і) запровадження нових спеціальних пенсій або пільг; (іі) прийняття будь-якого нового законодавства, яке призведе до виникнення додаткових умовних зобовʼязань, повʼязаних з пенсійним забезпеченням, не забезпечених фінансовими ресурсами; та (ііі) прийняття змін, які будуть призводити до зменшення законодавчо визначеного пенсійного віку. У найближчій перспективі ми вживатимемо заходів щодо обмеження розміру додаткових виплат окремим категоріям пенсіонерів понад накопичувальну частину їхньої пенсії. Ми також запропонуємо уніфікований підхід до щорічного підвищення всіх пенсій, призначених у пенсійній системі, виключно через механізм індексації. Крім того, ми покращимо адресність та запобігатимемо зловживанню певними надбавками до пенсій шляхом уточнення критеріїв отримання права на них».

ІІ. Запропонованим проектом Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про загальнообовʼязкове державне пенсійне страхування” і деяких інших законів України щодо удосконалення механізму обчислення пенсії та обліку пенсійних прав” передбачається:

  • викладення Закону України “Про загальнообовʼязкове державне пенсійне страхування” у новій редакції;

  • внесення змін до Закону України “Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, Закону України “Про індексацію грошових коштів”, Закону України “Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб”, Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту”, Закону України “Про державну службу”, Закону України “Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні”, Закону України “Про збір на обовʼязкове державне пенсійне страхування”, Закону України “Про загальнообовʼязкове державне соціальне страхування”, Закону України “Про статус гірських населених пунктів в Україні”, Закону України “Про загальнообовʼязкове державне соціальне страхування на випадок безробіття”, Закону України “Про жертви нациських переслідувань”, Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, Закону України “Про соціальний захист дітей війни”, Закону України “Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні”, Закону України “Про підвищення престижності шахтарської праці”, Закону України “Про збір та облік єдиного внеску на загальнообовʼязкове державне соціальне страхування”, Закону України “Про заходи законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи”, Закону України “Про зайнятість населення”, Закону України “Про прокуратуру” та Закону України “Про безпеку та якість донорської крові та компонентів крові”;

  • викладення Закону України “Про пенсії за особливі заслуги перед Україною” в новій редакції зі зміною назви на Закон України “Про державні соціальні доплати одержувачам пенсії та деяких інших виплат”;

  • втрата чинності Законом України “Про пенсійне забезпечення” та Законом України “Про поліпшення матеріального становища учасників бойових дій та осіб з інвалідністю внаслідок війни”.

ІІІ. В новій редакції Закону України “Про загальнообовʼязкове державне пенсійне страхування” (далі – Закон № 1058), система пенсійного забезпечення в Україні складається з трьох рівнів: перший рівень – солідарна система, другий рівень – накопичувальна система пенсійного забезпечення (базується на засадах обовʼязковості накопичення коштів учасниками системи у авторизованих пенсійних фондах) та третій рівень – система недержавного пенсійного забезпечення (базується на засадах добровільної участі громадян, роботодавців та їх обʼєднань у формуванні пенсійних накопичень).

Крім того, для окремих категорій громадян додатково за рахунок професійного пенсійного забезпечення можуть встановлюватись умови та норми, які забезпечують більш високий рівень пенсійного забезпечення (так звані “професійні пенсійні фонди”, застосовуються в Нідерландах, Німеччині, Швеції, Швейцарії, Великій Британії, США, Канаді, Австралії).

Виокремлюються із солідарної системи державні соціальні доплати, передбачені Законом України “Про державні соціальні доплати одержувачам пенсії та деяких інших виплат”, які не можуть здійснюватись за рахунок надходжень від страхових внесків.

Додатковими принципами солідарної системи автори законопроекту пропонують визначити: принцип диференціації розміру пенсій залежно від розміру сплачених страхових внесків; принцип недопущення врахування інших показників крім розміру сплачених страхових внесків для визначення суми балів та розміру страхової частини пенсії; принципу обчислення розміру пенсії виходячі із суми балів, набутих за страховий стаж в Україні, особам, які працювали в Україні та за її межами (абз.абз. 7, 8, 16 ч. 1 ст. 6 Закону № 1058).

Запропоновані наступні види пенсій в солідарній системі: 1) пенсія за віком; 2) пенсія в звʼязку з втратою годувальника; 3) пенсія по інвалідності (до прийняття окремого законодавчого акту щодо запровадження страхової виплати особам, які мають стійке обмеження працездатності – законопроект № 12209 від 14.11.2024 (готується на друге читання); 4) пенсія за вислугу років (до прийняття окремого законодавчого акту про запровадження професійних пенсійних систем).

Норми щодо добровільної участі у солідарній системі охоплюють зміни, внесені Законом України від 04.11.2022 № 2734-ІХ, включаючи можливість оформлення договору про добровільну сплату страхових внесків в електронній формі через Портал Дія або через веб-портал електронних послуг Пенсійного фонду, а також можливість укладення договору на користь третьої особи, яка в подальшому має право відмовитись від права (але не пізніше трьох років з дати початку сплати страхових внесків).

Ключовою зміною даного законопроекту є запровадження бальної системи обліку сплачених страхових внесків. Так, бал (один бал) – розрахункова одиниця обліку пенсійних прав застрахованої особи, яка обчислюється виходячи із співвідношення між сумою страхових внесків, сплачених особою (за особу) за один місяць, до суми страхового внеску із середньої заробітної плати (доходу) в Україні за відповідний місяць. При цьому страховий внесок, сплачений із середньої заробітної плати (доходу) в Україні зараховується як 10 балів. NB! Порядок визначення середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, встановлюється Пенсійним фондом за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері соціального захисту населення.

Пенсія за віком призначається за загальним правилом в разі досягнення особою 60 років та наявності страхового стажу не менше 35 років (набуття до 01.01.2028). Починаючи з 01.01.2028, у разі наявності 40 і більше календарних років страхового стажу, пенсія за віком призначається незалежно від віку.

Складові пенсії за віком:

  • базова частина пенсії за віком (30% мінімальної заробітної плати, зменшеної на суму відрахувань податків, інших обовʼязкових платежів). Розмір мінімальної заробітної плати 8000 грн – 23% (ПДФО+військовий збір)= 6160 грн. 30% від 6160 грн =1848 грн.;

  • страхова частина пенсії за віком (добуток між сумою балів особи за страховий стаж та вартістю одного балу). Вартість одного балу визначається за формулою: ВБ=ЗСН*30%: 4200, де ЗСН – середня заробітна плата (дохід) в Україні за попередній рік, зменшена на суму відрахувань податків, інших обовʼязкових платежів; 4200 – усереднена кількість балів, яку набуває особа за 35 років страхового стажу. ЗСН за 2024 рік складає 17486,60 грн- 19,5%= 14076,71 грн, отже ВБ = 14076,71*30%:4200= 1,005. NB! Вартість одного балу визначається Кабінетом Міністрів України та затверджується з дати набрання чинності цим Законом та щороку з 1 березня.

Законопроектом визначені дещо нові умови перерахунку пенсій. Так, для забезпечення індексації пенсії проводиться перерахунок раніше призначених пенсій: з дня встановлення нового розміру мінімальної заробітної плати – шляхом встановлення нового розміру базової частини пенсії за віком; щороку з 1 березня – шляхом встановлення нового розміру страхової частини пенсії за віком у звʼязку зі зміною вартості одного балу. Органи Пенсійного фонду щороку з 1 березня без додаткового звернення особи проводять перерахунок пенсії особам, які після призначення (попереднього перерахунку) пенсії продовжували працювати і станом на 1 січня року, в якому здійснюється перерахунок, набули додаткових балів. Перерахунок пенсії одержувачами пенсії за вислугу років проводиться після досягнення загального пенсійного віку.

Виплата пенсії особам, які тимчасово проживають за межами України, здійснюється на поточні рахунки, відкриті в установах банків, розташованих на території України, за умови проходження особою фізичної ідентифікації до 31 грудня кожного календарного року (до фізичної ідентифікації прирівнюються: авторизація за допомогою «Дія.Підпис», відеоконференцзвʼязку та посвідчення закордонною дипломатичною установою). Порядок виплати пенсії на час тимчасового проживання за кордоном встановлюється Кабінетом Міністрів України. NB! В законопроекті продубльовано положення другого речення статті 51 Закону № 1058 (в чинній редакції), які втратили чинність, як такі, що є неконституційними на підставі Рішення Конституційного Суду № 25-рп/2009 від 07/10/2009: «Під час перебування за кордоном пенсія виплачується в тому разі, якщо це передбачено міжнародним договором України, згода на обовʼязковість якого надана Верховною Радою України».

Значна частина правових норм тимчасового характеру перенесена до розділу «Перехідні положення»:

  • особливості призначення пенсій окремим категоріям осіб;

  • особливості обчислення страхового стажу (трудова діяльність до 01.01.2004; трудовий стаж до 01.01.1991 в районах Крайньої Півночі та острові Шпіцберген; період трудової діяльності до 01.01.1992 за межами України у республіках колишнього Союзу РСР; трудова діяльність на тимчасово окупованих територіях України; трудова діяльність депортованих осіб на спецпоселенні; праця на підземних роботах, на роботах з особливо шкідливими і особливо важкими умовами праці; особливості обчислення страхового стажу за відсутності відомостей у період з 01.07.2000; включення до стажу трудової діяльності під час обмежувальних протиепідемічних заходів, повʼязаних із поширенням коронавірусної хвороби; зарахування до страхового стажу періодів здійснення підприємницької діяльності з 01.01.1998 по 31.12.2017, проходження військової служби по 31.12.2017, перебування у відпустці у звʼязку з вагітністю і пологами, а також для догляду за дитиною, роботи на умовах трудового договору (контракту), за які не сплачено страхові внески);

  • особливості обчислення суми балів (військовослужбовцям за періоди за які відсутні відомості; за періоди роботи на посадах державної служби, які передбачали сплату страхових внесків за підвищеною ставкою);

  • особливості обчислення розміру пенсії (при визначенні вартості одного балу у період по 28.02.2030 застосовується коефіцієнт фінансової стійкості; якщо в результаті перерахунку пенсій у звʼязку із набранням чинності цим Законом не відбувається підвищення її розміру, для забезпечення розміру раніше призначених пенсій можуть встановлюватись перехідні доплати; обмеження розміру пенсії 10 базовими величинами для соціальних доплат (пенсії, призначені на умовах Закону України «Про державну службу» Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про статус народного депутата України», Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність»);

  • особливості призначення та виплати пенсії по інвадлідності.

ІV. Вносяться зміни до перелічених вище законодавчих актів. Більшість вказаних змін повʼязані з новою термінологією, введеною новою редакцією Закону № 1058. Однак в декілька законів внесені суттєві зміни іншого характеру:

  • Закон України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (передбачено встановлення соціальної доплати за постійне проживання на територіях радіоактивного забруднення на підставі Закону України «Про державні соціальні доплати одержувачам пенсії та деяких інших виплат»; проведення щорічної індексації на коефіцієнт рівня зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні; на період дії воєнного стану, пенсія, яка є більшою ніж 10 прожиткових мінімумів, для осіб які втратили працездатність, виплачується із застосуванням коефіцієнтів в діапазонах від 0,6 до 0,2);

  • Закон України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» (на період дії воєнного стану, пенсія, яка є більшою ніж 10 прожиткових мінімумів, для осіб які втратили працездатність, виплачується із застосуванням коефіцієнтів в діапазонах від 0,6 до 0,2);

  • Закон України «Про державну службу» (на період дії воєнного стану, пенсія, яка є більшою ніж 10 прожиткових мінімумів, для осіб які втратили працездатність, виплачується із застосуванням коефіцієнтів в діапазонах від 0,6 до 0,2);

  • Закон України «Про прокуратуру» (розмір пенсії, призначеної відповідно до цього Закону, не може перевищувати 10 базових величин для соціальних доплат).

V. Згідно запропонованій новій редакції Закону України «Про пенсії за особливі заслуги перед Україною» (нова назва Закон України «Про державні соціальні доплати одержувачам пенсії та деяких інших виплат»), одержувачам пенсії та деяких інших виплат встановлюються наступні державні соціальні доплати:

  • доплата за особливі заслуги перед Україною (від 543,03 грн до 4603,95 грн станом на 2025 рік);

  • доплата ветеранам війни та сімʼям загиблих (померлих) ветеранів війни, Захисників та Захисниць України (від 236,10 грн до 1652,70 грн станом на 2025 рік);

  • доплата жертвам нацистських переслідувань та дружинам (чоловікам) померлих жертв нацистських переслідувань (від 236,10 грн до 1180,50 грн станом на 2025 рік);

  • доплата особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї та сімʼям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи (доплата непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обовʼязкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення – 2361 грн; учасникам ліквідації від 4249,80 грн до 5902,50 грн станом на 2025 рік);

  • доплата дітям війни (70,83 грн станом на 2025 рік);

  • доплата Почесним донорам України (306,93 грн станом на 2025 рік);

  • доплата громадянам, які працюють, проживають або навчаються на території гірського населеного пункту (472,2 грн станом на 2025 рік);

  • доплата особам, які мають особливі трудові заслуги перед Батьківщиною (1652,70 грн станом на 2025 рік);

  • доплата особам, на яких поширюється дія Закону України «Про підвищення престижності шахтарської праці» (різниця між 7083 грн та розміром пенсії, обчисленим відповідно до Закону № 1058);

  • доплата членам сімей шахтарів, смерть яких настала внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання, які отримують пенсії у звʼязку із втратою годувальника (2361 грн станом на 2025 рік).

Розміри соціальних доплат визначаються виходячи з розміру базової величини для соціальних доплат (у відсотковому відношенні до цієї величини). З 1 липня 2025 року базова величина для соціальних доплат встановлюється у розмірі 2361 грн. Соціальні доплати призначаються за умови, що розмір пенсії, щомісячного довічного грошового утримання та державної соціальної допомоги не перевищує 10 базових величин для соціальних доплат.

Висновок: запропонована пенсійна реформа на основі бальної системи покликана усунути диспропорції між розмірами пенсій, призначених у різних роках, спрощення механізму обчислення пенсії та забезпечення прямого звʼязку між сплаченими особою страховими внесками та розміром її пенсії. При виборі способу реалізації реформи, обовʼязковому врахуванню підлягають всі переваги, недоліки, ризики та можливості.

Ризики запровадження нової системи пенсійного забезпечення:

  • базова частина пенсії «гарантована» державою розраховується з розміру мінімальної заробітної плати, зменшеної на суму сплачених з неї податків та зборів, в той час, як діюча система пенсійного забезпечення передбачає використання нарахованої заробітної плати. Зазначений розмір базової частини пенсії є меншим за прожитковий мінімум для осіб, що втратили працездатність та не забезпечує покриття основних потреб осіб, які отримали право на вихід на пенсію;

  • розмір страхової частини пенсії обраховується з показника вартості одного балу. При обчисленні вартості одного балу враховується середня заробітна плата (доход) в Україні, порядок визначення якої встановлюється Пенсійним фондом. Крім того, розмір показника середньої заробітної плати також враховується у розмірі, зменшеному на суму відрахувань обовʼязкових платежів;

  • покладення обовʼязку визначення вартості одного балу на Кабінет Міністрів України в комплексі із застосуванням у період до 28.02.2030 коригуючих коефіцієнтів фінансової стійкості може призвести до штучного заниження вартості балу та «ручного» управління системою, що порушить принцип незалежності та прозорості;

  • запропонованою системою порушуються принцип диференціації розміру пенсії залежно від розміру сплачених страхових внесків. Так, порушуються права осіб з високим рівнем заробітної плати, з повної суми якої сплачені страхові внески, однак при розрахунку пенсії, її розмір штучно обмежується показником у 10 базових величин для соціальних доплат, що є свідченням дискримінації за рівнем доходу;

  • невизначеність щодо запровадження другого рівня системи пенсійного забезпечення – накопичувальної системи та кола осіб, на яких вона буде розповсюджуватись, а також створення «професійних пенсійних фондів».